Kunstenaars in de kou

Inleiding
5 september jongstleden hielden straatartiesten op de Dam een protestmanifestatie tegen het Amsterdamse beleid voor straatartiesten. De makers van straattheater signaleren een verschraling in het aanbod van straattheater in Amsterdam doordat het in het straattheaterseizoen van 2004 voor niet-EU artiesten moeilijker is geworden om een vergunning te krijgen voor het opvoeren van straattheater. Deze belemmering zorgt voor een verschraling van het straattheater in Amsterdam. Daarmee dreigt een van de aantrekkingskrachten van Amsterdam te verdwijnen.

Bij het in ontvangst nemen van de petitie van straatartiesten gaf stadsdeelvoorzitter van der Stoel van stadsdeel centrum aan dat het stadsdeel en de stad geen beleid voert op dit punt. Zij gaf aan dat haar handen gebonden zijn door hogere regelgeving. Sinds de invoering van de koppelingswet en de daarop gebaseerde doorvoering van het koppelingsbeginsel in het Vreemdelingenbesluit 2000 [1] is het namelijk niet meer toegestaan vergunningen af te geven aan bepaalde categorieën vreemdelingen [2].

Amsterdam Anders/De Groenen heeft in stadsdeel Centrum al eerder aangegeven met voorstellen op het punt van het straattheater te zullen komen. Nu de handen van de wethouder gebonden zijn, wil Amsterdam Anders/De Groenen haar graag bevrijden van deze beknelling.
Het is niet alleen uit naastenliefde voor stadsdeelvoorzitter van der Stoel dat Amsterdam Anders/De Groenen met voorstellen komt. Amsterdam Anders/De Groenen heeft hiervoor ook een aantal principiële redenen.

Redenen voor aanpassing regeling straatartiesten
In de eerste plaats koestert Amsterdam Anders/De Groenen het ideaal van een vrij Amsterdam, met alle ruimte voor kleinschalige initiatieven, kunstenaars en de ambachtelijke economie. Een stad met zo min mogelijk regels om burgers te beperken in hun doen en laten. Een stad met alleen regels die nodig zijn om de vrije stad te beschermen tegen overwoekering door auto's, reclame en de ongebreidelde marktwerking. In dat licht zou Amsterdam Anders/De Groenen de APV-bepaling over straattheater het liefst willen afschaffen. Dit zou de betekenis van het betreffende artikel in het licht van de beperking van overlast echter miskennen.

In de tweede plaats valt straattheater onder de vrijheid van meningsuiting. In Nederland is de vrijheid van meningsuiting een grondrecht. De vrijheid van meningsuiting geldt voor iedereen in Nederland, ongeacht status, afkomst of verblijfstitel. Door het stellen van de voorwaarde van een bepaalde verblijfstitel voor het verkrijgen van een vergunning voor het ten uitvoer brengen van straattheater wordt dit grondrecht voor mensen die niet over de juiste verblijfsvergunning beschikken volledig ingeperkt. Dat mag niet, dus dat moeten we als stad proberen op te lossen.

Een derde reden is dat de uitsluiting van categorieën vreemdelingen van allerlei mogelijkheden om zich te uiten, en anderszins te bestaan in Nederland en Amsterdam volgens ons een verkeerde gedachte is. Pogingen van de minister om de maatschappij te doordrenken met vreemdelingen-uitsluitingmechanismen veroorzaken een tweedeling in de maatschappij die onacceptabele gevolgen heeft. Vrije en creatieve individuen worden in de illegaliteit met de daarbij behorende overlevingscriminaliteit gedrukt, en de maatschappij drijft af van het liberaal democratische ideaal dat er aan ten grondslag ligt.

Een vierde reden is het belang van straattheater voor een bruisende stad. Straattheater wordt gemaakt door een grote groep Europese en buiten-Europese artiesten, die rondtrekken door Europa en op bepaalde plekken voor kortere of langere tijd optreden. Dat straattheater een internationale aangelegenheid is blijkt bijvoorbeeld aan het programma 2004 van het jaarlijkse straattheaterfestival in Rotterdam, waarbij twaalf van de dertig artiesten(groepen) van buiten de EU komen, waaronder een van de winnaars [3]. In totaal kwamen twintig van de dertig groepen uit het buitenland. Deze dynamische cultuur moet zo min mogelijk beperkt worden door beknellende regeltjes opdat in Amsterdam een groot en interessant aanbod van straatartiesten aanwezig is. De Rotterdamse APV laat dit grote aanbod overigens op een andere manier toe dan wij hier willen voorstellen [4].

Een laatste reden is gelegen in het feit dat er momenteel een onverdedigbare rechtsongelijkheid tussen straattheater en straatmuziek bestaat. Straatmuzikanten hebben geen vergunning nodig mits zij aan bepaalde voorwaarden voldoen [5]. Straatartiesten die aan dezelfde voorwaarden voldoen hebben daarentegen wel een vergunning nodig. De voorwaarden die er worden gesteld zijn er op gericht overlast te beperken. Onbegrijpelijk is waarom een muzikant onder deze voorwaarden minder overlast zou produceren dan een straatartiest die zich op een andere wijze artistiek uit.

Het is hierom dat Amsterdam Anders/De Groenen u voorstelt de APV bepaling van artikel 2.16 zo te wijzigen dat straattheater ook onder de uitzondering van de vergunningplicht kan vallen. Door straattheater onder dezelfde voorwaarden als straatmuziek vergunningvrij te maken wordt het voor artiesten ongeacht verblijfsrecht mogelijk om zich vrij te uitten in Amsterdam. Zij worden daarbij wel gebonden aan dezelfde overlastbeperkende voorwaarden als andere artiesten, waardoor gevaar voor een toename van overlast minimaal is. De beperking van de vrijheid van meningsuiting en de rechtsongelijkheid tussen muzikanten en andere artiesten wordt daarmee opgelost.

Bij onderstaande aanpassing aan de APV ligt er wel nog een probleem wat betreft de aanvullende ontheffingen die momenteel in straattheatervergunningen zijn opgenomen. Momenteel wordt aan degenslikkers een ontheffing gegeven voor het gebruik van de degens, en staat voor jongleurs met brandende knotsen een ontheffing voor open vuur in de vergunning. Wellicht kan voor deze zaken aansluiting gezocht worden bij het staande gedoogbeleid voor spraakversterking van straatartiesten met een geluidslimiet van 74 dB(A). Binnen dit voorstel wordt er in ieder geval vanuit gegaan dat dit gedoogbeleid blijft gehandhaafd [6].

Voorstel
Het voorstel komt concreet neer op de volgende tekstuele wijziging:
Het schrappen in de aanhef van het derde lid van artikel 2.16 van de APV van Amsterdam van de woorden 'met betrekking tot het ten gehore brengen van muziek'
Waardoor de volledige tekst van artikel 2.16 zal komen te luiden:

Artikel 2.16
Straatartiest en muziek.
1. Het is verboden, op door de Burgemeester aangewezen wegen en tijden op of aan de weg als straatartiest op te treden of muziek ten gehore te brengen.
2. Op andere dan de in het eerste lid vermelde plaatsen, is het verboden, zonder vergunning van de Burgemeester als straatartiest op te treden of muziek ten gehore te brengen.
3. Het bepaalde in het tweede lid is niet van toepassing, indien:
a met ten hoogste zes personen wordt opgetreden;
b er geen draaiorgels, geluidversterkende apparatuur of slaginstrumenten, zoals trommels, bongo's en dergelijke, worden gebruikt;
c het optreden niet langer duurt dan een half uur;
d het optreden niet plaatsvindt tussen 23.00 uur en 9.00 uur.
5. Indien op grond van dit artikel een vergunning is vereist, kan de Burgemeester te dien aanzien de belangen in aanmerking nemen die zijn bedoeld in art. 2.11, derde lid.

Bijlage 1 - Het juridische kader

De gemeente bepaalt?
Amsterdam is als gemeente gebonden aan hogere regelgeving. Door de invoering van de koppelingswet en de daarop gebaseerde invoering van het koppelingsbeginsel in het Vreemdelingenbesluit is de gemeentelijke bevoegdheid tot vergunningverlening beperkt. Deze beperking komt tot uitdrukking in de op artikel 10 lid 1 van de Vreemdelingenwet 2000 gebaseerde bepaling in artikel 8.3 lid 2 van het vreemdelingenbesluit 2000. Op grond van deze bepalingen is het aan het bestuursorganen, in dit geval de burgemeester van Amsterdam, verboden vergunningen af te geven voor beroepsmatige activiteiten aan vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben op grond van artikel 8 van de vreemdelingenwet. Op basis van artikel 11 lid 3 van de vreemdelingenwet in combinatie met artikel 8.4 van het vreemdelingenbesluit 2000 is het ook niet toegestaan zo'n vergunning af te geven aan vreemdelingen die wel rechtmatig in Nederland verblijven, maar dit doen op een van de gronden genoemd in artikel 8 onder f tot en met j. Straattheater is een beroepsmatige activiteit en veel straatartiesten vallen onder de beperkingen zoals die hierboven genoemd worden.
Van belang voor het voorgestelde is wel dat alleen het toekennen van vergunningen en ontheffingen wordt verboden. Dit laat onverlet dat de gemeente nergens wordt gedwongen op bepaalde terreinen een vergunningplicht in het leven te roepen. Al de autonome verordeningen die de gemeente vaststelt worden vastgesteld uit vrije wil van de gemeente. De gemeente bepaalt daarmee door de wijze van reguleren op talloze terreinen het bereik van de koppelingsbepalingen in het vreemdelingenbesluit.

De Grondwettelijke vrijheid van meningsuiting
De grondwettelijke klassieke grondrechten zoals de vrijheid van meningsuiting gelden in principe voor eenieder, tenzij dit uitdrukkelijk in de grondwettelijke bepaling is opgenomen. In artikel 7 lid 3 wordt gesteld dat 'niemand' voorafgaande toestemming nodig heeft. Het gebruik van het woord niemand sluit ook vreemdelingen zonder verblijfsrecht in. Een onderscheid op grond van verblijfsrecht stuit daarmee op de tekst van artikel 7 lid 3 Grondwet en het discriminatieverbod van artikel 1 van de grondwet en artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Het vreemdelingenbesluit en de APV mogen volgens de systematiek van de grondwet de vrijheid van mening niet inperken, hiervoor is een formeelwettelijke bepaling nodig. Dit volgt uit het delegatieverbod in artikel 7 lid 3 van de Grondwet door het gebruik van de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet'.
De gemeente mag de verspreiding van uitingen wel aan banden leggen. Hierdoor is het mogelijk om een vergunningenstelsel in te voeren voor straattheater. Maar deze regeling mag de inhoud van de meningsuiting zelf niet raken. De regeling mag ook de verspreiding van de uiting in het algemeen niet totaal verbieden.
De combinatie van de APV-bepaling in artikel 2.16 en artikel 8.3 en 8.4 van het Vreemdelingenbesluit komt in feite neer op zo'n totaal verbod voor wat betreft de uiting door artiesten zonder verblijfstitel in de zin van artikel 8 sub a t/m e van de Vreemdelingenwet 2000. Dit is een verboden beperking van de verspreiding, gezien de jurisprudentie op dit punt met betrekking tot beperkingen via de APV [7].

Bijlage 2 - Regelgeving

APV Amsterdam (huidige tekst)
Artikel 2.16
Straatartiest en muziek.
1. Het is verboden, op door de Burgemeester aangewezen wegen en tijden op of aan de weg als straatartiest op te treden of muziek ten gehore te brengen.
2. Op andere dan de in het eerste lid vermelde plaatsen, is het verboden, zonder vergunning van de Burgemeester als straatartiest op te treden of muziek ten gehore te brengen.
3. Het bepaalde in het tweede lid met betrekking tot het ten gehore brengen van muziek is niet van toepassing, indien:
a met ten hoogste zes personen wordt opgetreden;
b er geen draaiorgels, geluidversterkende apparatuur of slaginstrumenten, zoals trommels, bongo's en dergelijke, worden gebruikt;
c het optreden niet langer duurt dan een half uur;
d het optreden niet plaatsvindt tussen 23.00 uur en 9.00 uur.
5. Indien op grond van dit artikel een vergunning is vereist, kan de Burgemeester te dien aanzien de belangen in aanmerking nemen die zijn bedoeld in art. 2.11, derde lid.

Vreemdelingenwet 2000
Artikel 10
1.
De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
2.
Van het eerste lid kan worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op het onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling.
3.
De toekenning van aanspraken geeft geen recht op rechtmatig verblijf.

Artikel 11
1.
De aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft zijn in overeenstemming met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
2.
De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, kan aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
a.
rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l;
b.
rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
c.
rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder i tot en met k, voor de aanspraken die uitdrukkelijk aan deze vreemdelingen zijn toegekend.
3.
Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op de bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.

Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 8.3
1.
De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Wet kan geen aanspraak maken op een beschikking als bedoeld in:
a.
de artikelen 4, eerste lid, en 15 van de Vestigingswet Bedrijven 1954;
b.
de artikelen 30b en 30h van de Wet op de kansspelen;
c.
artikel 3 van de Drank- en Horecawet;
d.
de artikelen 2, eerste lid, en 7 van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus;
e.
de artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000.
2.
De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, kan geen aanspraak maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke regelingen, voorzover die vergunningen of ontheffingen betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten.

Artikel 8.4
De vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf heeft op de gronden, genoemd in artikel 8, onder f tot en met j, van de Wet, kan geen aanspraak maken op een beschikking als bedoeld in artikel 8.3.

APV Rotterdam
Artikel 2.1.8 Straatartiest
1. Het is verboden ten behoeve van publiek als straatartiest, straatfotograaf, straatmuzikant, tekenaar, filmoperateur of gids op te treden op of aan door de burgemeester aangewezen wegen of gedeelten daarvan.
2. De burgemeester kan de werking van het in het eerste lid gestelde verbod beperken tot nader door hem aan te duiden dagen en uren.
3. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het verbod.

Bijlage 3 – Gedoogbrief

[1] De koppelingswet is een wet waarbij in een groot aantal verschillende wetten artikelen worden opgenomen die de uitsluiting van een groot aantal voorzieningen voor mensen zonder geldige of toepasselijke verblijfsvergunning bewerkstelligt. In dit geval gaat het om bepalingen die zijn ingevoegd in de Vreemdelingenwet en op basis waarvan vervolgens in het Vreemdelingenbesluit een verbod is opgenomen op het afgeven van vergunning aan bovengenoemde mensen.

[2] Dit ingevolge artikel 10 lid 1 Vreemdelingenwet 2000 jo. Artikel 8.3 lid 2 vreemdelingenbesluit 2000. Voor het juridische kader verwijzen wij naar bijlage 1.

[3] Zie voor meer informatie over het Rotterdams straatfestival: http://www.rotterdams-straatfestival.nl

[4] Voor de Rotterdamse APV bepaling, zie Bijlage 2 Regelgeving.

[5] Zo mogen zij niet langer spelen dan een half uur, en mag er geen versterkte muziek gemaakt worden. Voor de volledige voorwaarden zie in bijlage 2, artikel 2.16 lid 3 van de APV Amsterdam.

[6] Voor dit gedoogbeleid, zie bijlage 3 met een gedoogbrief van de toenmalige Dienst Binnenstad Amsterdam.

[7] Afdeling Rechtspraak Raad van State 19 januari 1987 (geluidswagens Oegstgeest).